北京中科白癜风医院爱心接力不忘初心 https://m-mip.39.net/disease/mipso_5469129.html本文载《法学评论》年第3期
作者：李挚萍，中山大学法学院、南方海洋科学与工程实验室（珠海）教授，博士生导师。
内容摘要：生态环境修复关系到生态安全与公共利益的保护，是我国现阶段生态环境保护极为重要任务之一。责令生态环境修复作为生态环境损害公法救济手段之一，具有指令性、应急性、直接性和个体性等特点，主要适用于违法行为导致的分散、小型污染场地和生态破坏场地的修复，在实践中运用日益增多。然而，该种修复与行*机关组织实施的其他生态环境修复以及司法机关主导的生态环境修复在目标、程序和规则等方面必须进行有效的沟通与协调,才能实现生态环境修复和生态环境执法的整体目标。
关键词：生态环境修复；行*命令；责令性行*行为；法律救济
生态环境修复指通过一定的人为干预，结合自然恢复过程，将受到损害的生态环境恢复至未受损害前状态的活动。随着生态环境恶化的加剧，各国环境保护的着力点也在发生转变，环境保护的重点从过去的以污染防治为主，转向污染防治与生态环境修复并重，甚至部分地区以生态环境修复为主的状态。生态环境修复立法在各国立法中的地位逐步提升，全球正在步入生态修复时代。生态环境修复是针对生态环境损害本身的一种救济方式，在近二十几年来才在各国法律和司法实践中出现，它既是法律救济的延伸，也是法律义务和责任的拓展。然而，我国生态环境修复立法相对滞后，生态环境修复的法律制度框架还没有建立起来，在一些法律中出现的生态环境修复条文又往往存在目标定位不明、语义不详、程序不清、适用条件和对象模糊等问题，导致实践中已经轰轰烈烈展开的生态环境修复活动出现了许多不规范的现象。本文意在梳理我国环境保护法律中与责令生态环境修复相关的规定，分析此类法律行为的性质、功能和价值，探讨其适用空间和实施机制的规范化，以期达到其修复生态环境的效果。
一、“责令”生态环境修复行*行为的形态分析
立法和司法实践中通常将生态环境修复责任归位为私法上与恢复原状相类似的法律责任。特别是在司法实践中，最高人民法院的司法解释认为，只有原告提出恢复原状的请求时，法院才能判决被告承担生态环境修复责任。[1]然而，生态环境修复本身是救济公共利益的措施，生态环境修复带有明显的公法属性。那么在现有的行*法律法规中，是否存在与生态环境修复有关的公法救济路径呢？通过全面考察《环境保护法》、《行*处罚法》、《行*强制法》和环境保护单行立法，笔者发现不少环境行*法律责任条款中有与生态环境修复有关的要求。其形式主要体现为：
（一）责令恢复原状
责令恢复原状是立法语言最接近生态环境修复的一种表述。《环境保护法》第61条规定：“建设单位未依法提交建设项目环境影响评价文件或者环境影响评价文件未经批准，擅自开工建设的，由负有环境保护监督管理职责的部门责令停止建设，处以罚款，并可以责令恢复原状。”该条文所指的“恢复原状”是指将非法建设行为所改变了的环境状况修复到未改变前的状态。通过对环境与资源保护相关立法的考察发现，责令恢复原状的救济措施主要出现在自然资源立法中，特别是年12月刚修订的《森林法》以及《草原法》。以“限期恢复植被和生产条件”、“限期修复植被”、“限期恢复原状”等形式出现（见表1）。显而易见，这些救济措施以受到损害的生态环境为救济对象，其目标是消除生态环境损害，恢复原有的环境状况。
表1责令恢复原状的生态环境法律规定
法律
条文
违法行为
修复相关内容
处罚机构
《环境保护法》
61条
违反环评审批，擅自开工建设
责令恢复原状
负有环境保护监督管理职责的部门
《森林法》
73条
擅自改变林地用途
责令限期恢复植被和林业生产条件
县级以上人民*府林业主管部门
74条
违法进行开垦、采石、采砂、采土或者其他活动，造成林地毁坏
限期恢复植被和林业生产条件
县级以上人民*府林业主管部门
76条
盗伐、滥伐林木
责令限期在原地或者异地补种树木
县级以上人民*府林业主管部门
《草原法》
65条
非法使用草原
限期恢复植被
县级人民*府草原行*主管部门
66条
非法开垦草原
限期恢复植被
县级人民*府草原行*主管部门
68条
非法在草原上进行采土、采砂、采石等活动
限期恢复植被
县级人民*府草原行*主管部门
69条
非法在草原上开展经营性旅游活动，破坏草原植被的
限期恢复植被
县级人民*府草原行*主管部门
70条
非法在草原上行驶，破坏草原植被
限期恢复植被
县级人民*府草原行*主管部门
《固体废物污染环境防治法》
85条
造成固体废物污染环境
排除危害，依法赔偿损失，并采取措施恢复环境原状
没有具体规定
《水土保持法》
49条
在禁止开垦坡度以上陡坡地开垦种植农作物，或者在禁止开垦、开发的植物保护带内开垦、开发
责令停止违法行为，采取退耕、恢复植被等补救措施
县级以上地方人民*府水行*主管部门
（二）责令限期采取治理措施
生态环境治理与生态环境修复是一对密切相关的概念。传统的环境治理往往指向“三废（废气、废水、废渣）”的治理，主要强调对企业所排放的污染物质和排放设施的治理。而生态环境修复是近二十年才出现的概念，它强调对受到污染的环境的治理。如此看来，两类措施都是针对污染问题的应对措施，但是他们分工不同，各管一段。污染治理管的是污染应对的中间环节，生态环境修复管的是污染应对的未端环节。随着环境保护的发展，环境保护日益综合化和系统化，企业的环境保护责任也在扩展，形成了“从摇篮到坟墓”的全过程责任，环境治理的内容也从污染源控制到受到污染环境的修复。[2]环境修复可以成为环境治理的内容。而环境修复活动也向着纵深发展，其中包括污染源的治理，环境中污染物质移除以及不良环境影响的消减和控制等。从这一过程来讲，修复也包含了治理的内容。因此，环境治理与环境修复是一种互为前提，互为条件，互相包容的关系。当然，在特定法律条文中，“限期治理”的内容要结合该条文指向的义务及其上下条文来理解，当该要求既指向特定的违法行为，也指向环境污染和生态破坏状态时，才可理解为“限期治理”包含了生态环境修复的内容（见表2）。
表2责令限期治理的生态环境法律规定
法律
条文
违法行为
修复相关内容
处罚机构
《固体废物污染环境防治法》
80条
对非法入境的固体废物，已经造成环境污染的
责令进口者消除污染
省级以上人民*府环境保护行*主管部门
81条
违反本法规定，造成固体废物严重污染环境的
决定限期治理
县级以上人民*府环境保护行*主管部门
《水污染防治法》
85条
违反法律规定向水体排放禁止排放的污染物质
责令限期采取治理措施，消除污染
县级以上地方人民*府环境保护主管部门
90条
违法向水体倾倒船舶垃圾或者排放船舶的残油、废油的等废弃物，造成污染的
责令限期采取治理措施，消除污染
海事管理机构、渔业主管部门
94条
企业事业单位违反本法规定，造成水污染事故的
责令限期采取治理措施，消除污染
县级以上地方人民*府环境保护主管部门
《土地管理法》
75条
违法占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，
责令限期改正或者治理
县级以上人民*府自然资源主管部门、农业农村主管部门等
（三）责令改正
“责令改正”是环境保护法律法规针对违法行为规定的最常见的行*处理措施。“改正”毋庸置疑首先指向的是违法行为，然而是否还指向违法行为所造成的损害状态，亦即恢复环境的良好状况呢？关于责令改正的内容，学界有广义与狭义两种界定，狭义的责令改正指行*机关要求违法行为人改正其违法行为并履行其法定义务。广义的责令改正在狭义的基础上进一步要求消除违法行为所造成的不良后果、恢复违法行为实施之前的状态。[3]至于在特定条文中，责令改正的内容应如何理解，笔者认为应该具体条文具体分析，违法的认定必然要与违法者在特定法律法规中的先定义务相一致，改正的内容应结合上下文进行解释。“责令改正”可能存在二种情形：（1）只指向违法行为本身。有些条文的适用对象仅仅是违法行为本身，不考虑损害后果，那么，该条文所指的“改正”应该不包括修复环境的内容。如《固体废物污染环境防治法》第76条所规定：“违反本法规定，危险废物产生者不处置其产生的危险废物又不承担依法应当承担的处置费用的，由县级以上地方人民*府环境保护行*主管部门责令限期改正，处代为处置费用一倍以上三倍以下的罚款。”这个条文是以“不处置其产生的危险废物又不承担依法应当承担的处置费用”行为为改正对象。（2）既指向违法行为本身，也指向损害后果。如《固体废物污染环境防治法》第71条所规定的：“从事畜禽规模养殖未按照国家有关规定收集、贮存、处置畜禽粪便，造成环境污染的，由县级以上地方人民*府环境保护行*主管部门责令限期改正，可以处五万元以下的罚款。”此条款要求改正的是“从事畜禽规模养殖未按照国家有关规定收集、贮存、处置畜禽粪便”的行为以及“造成环境污染”的后果。本文统计了部分法律条文可能包含修复生态环境要求的“责令改正”规定（见表3）。
表3责令改正的相关生态环境法律规定
法律
条文
违法行为
修复相关内容
处罚机构
《土壤污染防治法》
87条
违法向农用地排放重金属或者其他有毒有害物质含量超标的污水、污泥，以及可能造成土壤污染的清淤底泥、尾矿、矿渣等
责令改正（包括消除已经造成农用地的污染）
地方人民*府生态环境主管部门
89条
违法将重金属或者其他有毒有害物质含量超标的工业固体废物、生活垃圾或者污染土壤用于土地复垦的
责令改正（包括清除将有毒固体废弃物用于土地复垦造成的污染）
地方人民*府生态环境主管部门
91条
违法未单独收集、存放开发建设过程中剥离的表土的；实施风险管控、修复活动对土壤、周边环境造成新的污染等
责令改正（包括清除对周边环境已经造成的新污染）
地方人民*府生态环境主管部门
94条
违法未按照规定实施修复等
责令改正（内容包括修复）
地方人民*府生态环境主管部门
《固体废物污染环境防治法》
75条
有未采取相应防范措施，造成危险废物扬散、流失、渗漏或者造成其他环境污染等违法行为
责令限期改正（内容包括消除污染）
县级以上人民*府环境保护行*主管部门
《土地管理法》
76条
违反本法规定，拒不履行土地复垦义务的，
责令限期改正（内容包括进行土地复垦）
县级以上人民*府自然资源主管部门
二、责令生态环境修复行*行为的法律性质分析
（一）救济性行*命令行为
上文提到的生态环境修复要求基本上在法律责任部分规定，主要以“责令恢复原状”、“责令限期治理”、“责令改正”等的形式做出。其实前两者也可以归结到“责令改正”的诸多类型之下。至于责令改正的法律性质，学术上有“行*处罚说”、“行*命令说”、“独立行为说”、“混合行为说”等学说。[4]《行*处罚法》第23条的规定，“行*机关实施行*处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”根据这一条款显然将责令改正或者限期改正行为排除在行*处罚之外。近年来，学术界及实务界主流倾向于将责令改正认定为行*命令行为的一种。环境保护部颁布的《环境行*处罚办法》第12条规定：“根据环境保护法律、行*法规和部门规章，责令改正或者限期改正违法行为的行*命令的具体形式有：（1）责令停止建设；（2）责令停止试生产；（3）责令停止生产或者使用；（4）责令限期建设配套设施；（5）责令重新安装使用；（6）责令限期拆除；（7）责令停止违法行为；（8）责令限期治理；（9）法律、法规或者规章设定的责令改正或者限期改正违法行为的行*命令的其他具体形式。”[5]环境保护部《环境行*处罚办法》明确责令改正是行*命令，其参考依据主要是年最高人民法院发布的《关于规范行*案件案由的通知》。该《通知》将行*命令列为一种独立的行*行为，但是并没有对行*命令的定义进行具体解释。
最高人民法院年在再审王元和诉山东省淄博市人民*府行*复议一案中的判决中，对责令改正行为的性质和特征进行了具体的认定。判决书详细地比较了责令改正行为与行*处罚行为的不同，首先，责令改正（或者限期改正）与行*处罚概念有别。行*处罚是行*主体对违反行*管理秩序的行为依法作出的法律制裁；而责令改正或限期改正违法行为是指行*机关在实施行*处罚的过程中，对违法行为人发出的一种作为或者不作为命令。其次，两者性质、内容不同。行*处罚是法律制裁，是对违法行为人造成损害的惩戒；而责令改正或者限期改正违法行为，其本身并不是制裁，只是要求违法行为人履行法定义务，停止违法行为，消除不良后果，恢复原状。第三，两者的规制角度不同。行*处罚是从惩戒的角度，对行*相对人科处新的义务；而责令改正或者限期改正则是命令违法行为人履行既有的法定义务，纠正违法，恢复原状。第四，两者形式不同。法律规定了行*处罚的具体种类有：警告，罚款，没收违法所得、非法财物，责令停产停业，暂扣或者吊销许可证、执照和行*拘留等；而责令改正或者限期改正违法行为，因各种具体违法行为不同而分别表现为停止违法行为、责令退还、责令赔偿、责令改正、限期拆除等形式。因此，责令改正或限期改正违法行为是与行*处罚不同的一种行*行为。[6]
行*命令可以分为规则性行*命令和补救性行*命令两种类型。前者是行*机关将行*法律法规为行*相对人设定的一般性的抽象的公法义务进行具体化和补充，后者是针对违法的行*相对人做出的要求其补救其违法行为的行*命令。[7]责令改正属于补救性行*命令，其法理特质是行*执法者针对行*违法行为做出的一种意思表示，它通过要求行*违法者履行法律规范中对社会主体设定的一般性义务来恢复违法行为所破坏了的理想的社会秩序。[8]
（二）履行环境行*监管的职责性行为
责令生态环境修复是一种行*命令，我们往往
